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新《环保法》:依法行政须实体法与程序法统一
信息来源:南京维奇科技有限公司 发布时间:2014/10/10 9:27:40 浏览量:457 次
新修订的《环境保护法》赋予环境保护行政主管部门及相关部门诸多职权。新的形势和新的要求,对各级政府和环保部门履行环境保护职责提出了更高、更严格的要求。围绕新修订的《环境保护法》,配套建立和完善相关环境管理、环境执法等方面的实施细则、法规制度迫在眉睫,推动环境行政法制化、规范化,进一步强化环境保护实体法与程序法的平衡及两者之间的有机衔接配合,成为一个重要课题。
那么,实体法和程序法如何划分?现有环境实体法与程序法有哪些不足?本期特邀环境法学专家进行解答。
1 实体法与程序法如何划分?
我国属于大陆法系国家,又叫成文法系,其典型特征是把法律用成文的方式制定出来,执法机关和司法机关依照制定好的法律执行和判案。英美法系又叫判例法系,则与大陆法系不同,有相当多的法律是不成文的,需要法官在以往的案例和判决中“找法”,并比照适用。但是,即便是英美法系国家,环境法也都是成文的。
相对来说,大陆法系更加重视实体法与程序法的划分,实体法强调实体性权利(权力)和义务等的确定,程序法侧重于规定权利(权力)和义务实现的方式、环节和步骤。
中国现行法律体系中,基本法都是实体法与程序法一一对应:民法和民事诉讼法、行政法和行政诉讼法、刑法和刑事诉讼法。当然,程序法也不仅仅是诉讼法,诉讼法是对司法程序的规定。其实,立法和执法也有相应程序,比如《立法法》有关法律法规起草、审议、表决通过的程序;《行政处罚法》对行政机关的即时处罚和书面处罚也都有程序性规定。人们常说我们需要看得见的公平正义,程序法就是让公平正义可以看见的规则。
2 两者之间有着怎样联系?
实体法与程序法划分是学理上的概念,在实际法律文件中,两者并非截然分开的。经常是一部法律中既有实体性规定又有程序性规定,比如《选举法》,既规定什么人享有选举权和被选举权,又规定选民如何登记、如何投票。在这里,前者是实体性的,后者是程序性的。
但是,也有一些法律主要是或者绝大部分是实体性规定,比如《环境保护法》;有一些法律则主要是或者绝大部分是程序性规定,比如《行政处罚法》。我们有时候也会把以实体性规定为主的法律称为实体法,而把以程序性规定为主的法律称为程序法。
近年来,我国对程序法建设日益重视,尤其是在行政程序方面,先后出台了《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等一系列法律,对于一些重要的行政行为进行规范,对法定权力及自由裁量权的行使做出了明确规定。这些法律,是任何执法机关都应该遵守的行为规则。
3 环境法中有哪些不足?
目前的环境法无论是实体法还是程序法,都有许多不足。例如在实体法方面,新修订的《环境保护法》虽然较之过去有了很大进步,但依然存在着环境保护行政主管部门与相关部门之间权力界定不清、地方人民政府责任不明、公民环境权益保护不足、环境多元共治机制尚未完全建立等问题。
在程序法方面,赋予多个管理部门执法权,但却没有建立权力行使的顺序、步骤、方式、时限;规定了诸多环境监管措施,但却没有明确的实施步骤,尤其是对一些环境保护专门制度,如生态红线、生态补偿、环境问责等。这表明,我国环境保护立法无论是实体法还是程序法都需要进一步完善。
4 环境法是实体法与程序法的综合体
我国有哪些实体法?
环境法作为新兴的法律领域,是一个包括了实体法与程序法在内的庞大系统。从实体法上看,除了我们通常所理解的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《野生动物保护法》等以外,其他相关法律中也有一些环境保护制度,如《物权法》规定的“用益物权”中的通风、采光、日照权,弃置废物、排放污染物;《侵权责任法》规定的“环境污染侵权责任”;还有《刑法》规定的危害环境罪、环境监管失职罪等。这些都是环境保护法的实体内容。
我国有哪些程序法?
目前,我国环境保护立法以实体性规定为辅,以程序规定为主的法律只有《环境影响评价法》。但环境执法行为从性质上看属于行政执法行为,因此必须遵守国家所有的行政程序法,如《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等,都是环境执法者必须严格遵守的法律。环境保护部依据这些法律制定了许多程序性的行政规章,比如《环境保护法规制定程序办法》、《环境行政处罚听证程序规定》、《环境行政处罚办法》、《限期治理管理办法(试行)》、《环境信息公开办法(试行)》、《环境行政复议办法》等。
我国与环境保护相关的程序法规则包括3个方面内容:一是行政程序,这主要是指环境保护行政主管部门及相关部门在执行环境保护法律法规、行使环境监管权时,必须遵守的程序,比如对污染企业实施处罚必须按照《行政处罚法》规定的简易程序、一般程序或听证程序进行。
二是民主程序,这主要是指环境保护行政主管部门及其相关部门在执行环境保护法律法规,保障公众知情权、参与权、监督权方面必须遵守的程序,比如环境信息公开、环境影响评价征求公众意见、公布污染企业黑名单等。
三是司法程序或准司法程序,这主要是指环境保护行政主管部门及相关部门在执行环境保护法律过程中与相对人发生争议,相对人依法向人民法院或行政复议机关提起诉讼或者申请复议时,环境保护行政主管部门及相关部门必须遵守的程序,比如应诉、答辩、出庭、提交证据等。前两种程序中,环境保护行政主管部门是主导者或主动者;后一种程序中,司法机关或准司法机关是主导者。